|
Grad Mostar, prema Ustavu Federacije BiH, je ”jedna teritorijalna jedinica uprave i lokalne samouprave”, koja ”ima nadležnost općine, osim ako zakonom nije drugačije propisano”. U tekstu koji slijedi nećemo analizirati ”institucionalnu posebnost” Grada Mostara, nego ćemo dati osnovne naznake o savremenoj lokalnoj samoupravi, više ”ideal-tipski”, nego komparativno. Preciznije, govorit ćemo o savremenoj lokalnoj samoupravi, historijski verificiranoj na društvenom iskustvu i ljudskom angažmanu usmjerenom ka slobodi, autonomiji i demokratiji. Moguće da se i Grad Mostar i ostali gradovi i općine u BiH, u budućnosti ”približe” modelu (modelima) savremene lokalne samouprave – modelu koji ćemo ”opisati” u ovom prilogu.
|
|
Jačanje lokalne samouprave ne znači samo proširenje kruga njenih nadležnosti, finansijske autonomije i ukupnih resursa (posebno ekonomskih), već i razvijanje mreže lokalne vlasti koja sadrži više nivoa. Uobičajena je pojava tri nivoa, u vidu konkretno-institucionaliziranih oblika naziva općine, okruzi, odnosno distrikti. Između pomenutih nivoa lokalne vlasti, putem principa supsidijarnosti, uspostavlja se, u savremenosti, sasvim novi tip odnosa. Supsidijarnost podrazumijeva da se prvenstvo u obavljanju određenih poslova uvijek daje nivou koji je najbliži građanima, a tek ako taj nivo nije u stanju da realizira te poslove, oni se prenose na viši nivo. Općenito vlada saglasnost da je vitalan sistem lokalne samouprave sastavni dio reprezentativnog i odgovornog djelovanja liberalno-demokratske države. U većini liberalno-demokratskih država pisani ustav brine i štiti načela lokalne samouprave. Ustavni tekstovi opredjeljuju isključivo bitne elemente lokalne samouprave: određuju vrste lokalnih zajednica, njihov samoupravni položaj – time što određuju da zajednice upravljaju same, ali u okviru zakona, i konačno da njima upravljaju izabrani narodni predstavnici. Analitički gledano, pojam lokalne samouprave sadrži dvije komponente: sociološku komponentu – lokalnu zajednicu i pravnosistemsku komponentu – (lokalnu) samoupravu. Lokalni oblik vlasti ne učestvuje u suverenitetu, te je u potpunosti ”potčinjen” centralnoj vlasti države, ili, kao što je to slučaj u federalnom sistemu, vlasti federalnih jedinica. Stil djelovanja lokalnih vlasti trebao bi biti pragmatičkog i utilitarnog karaktera, te biti apolitičan. (Ne postoji ”demokratski i republikanski odvoz smeća”).
|
|
Svaki oblik lokalne samouprave ima određene funkcije i karakteristike. Osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave je općina. Općine mogu biti različite po veličini (površini teritorije) i broju stanovnika, što zavisi od više činilaca, među kojima je najizraženiji, rekli bismo, tradicija. Danas se javlja tendencija uvećavanja veličine općina radi veće ekonomičnosti i efikasnosti u pružanju usluga. Unutar općine mogu postojati i manje jedinice (mjesne zajednice, gradske četvrti i sl.), koje, najčešće, imaju i ulogu izbornih jedinica. Mediteranske zemlje (Italija, Francuska, Španija) tradicionalno imaju manje općine i probleme deficita ekonomičnosti i efikasnosti rješavaju udruživanjem općina u šire oblike lokalne vlasti.
|
|
Viši nivo organiziranja lokalne vlasti su: okruzi i distrikti. Okruzi su stalni teritorijalni oblici organiziranja vlasti i imaju različita imena u pojedinim zemljama - county u V. Britaniji, Kreis u Njemačkoj, departman u Francuskoj itd. Distrikti mogu biti teritorijalni i funkcionalni. Mogu imati trajnu namjenu (školski, crkveni, uslužni itd.). Mogu imati specijalnu namjenu i za izvjesno vrijeme. Po izvršenju određene funkcije specijalni distrikti prestaju s radom. Na primjer, New York Port Authorities, funkcionalni distrikti u Meksičkom zalivu bili su formirani za borbu protiv komaraca, u poslovima isušivanja močvara, melioracije i otklanjanja teških bolesti koje su komarci širili itd. Srez, župe, vojvodstva, kneževine su nivoi organizacije lokalne samouprave koji tradicionalno postoje i javljaju se pod tim imenom u jednom broju zemalja. Oni ponekad imaju osobenost okruga a ponekad regiona.
|
Inga Kljajo: Otmica Sabinjanki, akrilik na dasci
(sa izložbe Inge Kljajo u Mostaru 23-30.9.2005.)
|
|
Grad je posebno značajan oblik organizacije lokalne vlasti. Grad nekad može, zavisno od veličine, biti u nivou okruga, ili, pak, može predstavljati i viši nivo organizacije (Pariz i Beč imaju status regiona, a Berlin, Hamburg i Bremen imaju status federalne jedinice). Obično veliki grad ima status megapolisa ili uopćeno metropolitenskog areala, koji podrazumijeva posebne nadležnosti, pravo na posebne oblike organizacije i značajne finansijske resurse. S obzirom na značaj grada u državi, danas se razvija urbana politologija – nauka o gradu, koja multidisciplinarno proučava grad kao političku zajednicu.
Regioni čine najviši stepen organizacije lokalne samouprave. U jednom broju zemalja region je tradicionalno funkcionirao kao ispostava i nivo organizacije centralne državne vlasti – kao vid decentralizacije. Stoga, ovaj nivo u sebi objedinjava državne poslove i poslove lokalne samouprave. U Evropi i u svijetu, regioni danas dobijaju veoma važnu ekonomsku funkciju. Regioni, kao teritorije koje se prostiru u dvije ili više susjednih država, razlikuju se od regija koje su dijelovi jedne države i oblik decentralizacije te države (tzv. regionalne države). Danas u Evropi regioni postoje na teritoriji: Španije – Francuske, Francuske – Italije, Francuske – Švicarske – Njemačke, Francuske – Njemačke – Belgije itd.
Veličina osnovnih lokalnih zajednica je pokazatelj stepena posrednosti lokalnih organa vlasti u izboru i predstavljanju stanovnika lokalne zajednice. Veličina ovih zajednica, što smo već istakli, u značajnoj mjeri zavisi od tradicije, ali i od uloge koju imaju lokalni organi vlasti. Izuzetno male lokalne zajednice (do 1.000 stanovnika) u određenom procentu (ne sve), postoje u Islandu, Grčkoj, Francuskoj, Španiji, Švicarskoj, Mađarskoj i Njemačkoj. Relativno male lokalne zajednice (od 1.000 do 5.000 stanovnika) imaju Austrija, Norveška, Italija, Finska, Malta i Luksemburg. Relativno velike lokalne zajednice (od 10.000 do 100.000 stanovnika) imaju Švedska, Bugarska, Portugalija, Holandija, Belgija i Danska. U posljednjih 50-tak godina u znatnom broju zemalja smanjen je broj lokalnih jedinica, odnosno došlo je do njihovog uvećanja, najčešće putem integrisanja.
|
|
Najjednostavnija struktura lokalne samouprave čini samo jedan nivo vlasti za sve potrebe. Prednosti ovakvih sistema su u tome što postoji jasna nadležnost i javnost ne bi smjela imati nimalo dvojbe u pogledu toga ko je odgovoran za lokalne nadležnosti i usluge. Međutim, obično postoje dva ali se javljaju i tri nivoa lokalne vlasti. Osnovna lokalna zajednica (osnovni nivo) ima različite nazive, različite je veličine ali uglavnom ima osnovne iste funkcije (nadležnosti). To su
municipality – SAD i Kanada, borought – Velika Britanija, commune – Francuska, comune - Italija, municipios – Španija, itd. Ove zajednice su prije svega određene teritorijom ali postoji i veliki broj funkcionalnih lokalnih zajednica kao što su distrikti u SAD, crkvene parohije u SAD, Velikoj Britaniji, Švedskoj, Njemačkoj itd., vijeća susjeda u Švedskoj, Danskoj, SAD, Velikoj Britaniji, vijeća korisnika usluga u Švedskoj, Danskoj, itd. Danas se pojavljuju i brojne raznovrsne privatne i privatno-javne agencije koje obavljaju dio poslova za lokalnu zajednicu, i one su isključivo funkcionalne organizacije.
|
|
Viši nivo lokalnih vlasti je najčešće okrug ali i gradovi koji zbog specifičnih i kompleksnih urbanih problema postaju sve značajniji oblici višeg lokalnog organiziranja. Okrug i grad, dakle, postoje kao dva paralelna oblika organiziranja lokalne vlasti. Ponekad dolazi i do različitih spajanja okruga i gradova. Tako u Velikoj Britaniji postoji metropolitenski distrikt (metropolitan districts). U SAD postoje slučajevi da se okrug integrira u grad (San Francisko je okrug i grad) ili da dio gradskih funkcija obavlja okrug (tzv. urban – county plan). Region kao oblik teritorijalne organizacije vlasti usljed novih ekonomskih i političkih potreba savremenog svijeta doživljava svojevrsnu renesansu. On obuhvata teritorije koje su ekonomsko-geografski slične i prirodno upućene jedne na druge, nekad i mimo državnih granica (Evropa), mada je većina regiona, odnosno regija, i dalje unutar nacionalnih država. Regije se nazivaju u pojedinim zemljama različitim imenima – canton u Švicarskoj, Lander u Njemačkoj, state u SAD, region u Italiji i Francuskoj itd. Njihovo postojanje označava trostepenu organizaciju lokalne vlasti. Region je najviši oblik lokalne zajednice koji vrši i državne funkcije i realizira različite ekonomske, socijalne i političke programe. Značaj i moć regiona zavisi od činjenice da li je nacionalna država nastala ujedinjenjem nezavisnih država (sadašnjih regiona) – slučaj SAD, Švicarske i Njemačke, ili je region nastao kasnije radi izvršavanja određenih državnih i društvenih funkcija. U prvom slučaju regioni u značajnoj mjeri imaju funkcije države i riječ je o federacijama. U drugom slučaju u pitanju su regionalne ili unitarne države, zavisno od realne snage, autonomije i moći regiona. Danas se uglavnom govori o Italiji i Španiji kao o regionalnim državama, mada i neke druge države (Francuska, V. Britanija) mogu dobiti isti status. U zemljama u kojima su regioni osnova za nastanak pokreta za nacionalnu nezavisnost (Sjeverna Irska, Škotska i Vels u V. Britaniji, Bretanja u Francuskoj, Kvebek u Kanadi, Katalonija u Španiji i regioni u Italiji) dolazi do snažnih sukoba s nacionalnom državom koja preferira centralizaciji iz straha od secesije. I dok se u navedenim državama potiskuje samostalnost regiona, Švicarska je morala, radi uključivanja u Evropsku uniju, smanjiti moć i nezavisnost kantona i umjesto neposredne demokratije, jačati neke institucije predstavničke demokratije.
Tip odnosa između raznih nivoa vlasti i dalje je najznačajniji indikator postojanja unitarne, regionalne ili federalne države. U savremenosti je evidentna tendencija da se procesi decentralizacije i jačanje lokalne autonomije snažno ograničavaju centralnom vlašću države. Moglo bi se reći da je u organizaciji države presudna uloga centralne vlasti. Centralna državna vlast u ovim procesima dobija veoma važnu funkciju nadgledanja zakonitosti rada jedinica lokalne samouprave.
|
|
Pitanje nadležnosti lokalne vlasti je uvijek aktuelno i važno, jer ukazuje na realnu autonomiju, ali i na potencijale i kapacitete lokalnih vlasti u realiziranju važnih društvenih programa i osiguranja potrebnih usluga. Lokalne vlasti u novije vrijeme postaju i inicijatori brojnih razvojnih i ekonomskih programa kako u lokalnoj zajednici, tako i izvan nje. Lokalne vlasti najčešće su odgovorne za usluge kakve su predškolsko, osnovnoškolsko i srednje obrazovanje, ceste, lokalno planiranje, odvoz smeća, biblioteke, sport i zabava, socijalne usluge, vatrogasna služba i zaštita okoline. Lokalne vlasti, u cilju kvalitetnijeg ostvarivanja svoj ih funkcija (pogotovo u urbanim sredinama), koriste znanja profesionalaca. Ovakav način rada podrazumijeva mrežu obrazovnih institucija, kao i odgovarajuće kanale i mogućnosti organiziranja lokalnih zajednica. Stoga, novi poduzetnički modeli postaju značajni u radu lokalnih zajednica. Vijeće – menadžer preduzetnički je model prihvaćen u Kanadi, Australiji i na Novom Zelandu. Gradonačelnik – vijeće model je dominantan u SAD, a uvodi se i u neke evropske zemlje. Čak je i tradicionalno evropski model vijeće – gradonačelnik usvojio jedan broj preduzetničkih instituta u cilju veće profesionalizacije rada i upravljanja. Neke od tih promjena su slijedeće: glavni administrativni funkcioner vrši poslove menadžera, mjere se efekti i kvalitet rada, vrši se nagrađivanje zaposlenih prema učinku i sl.
|
|
Organi u jedinicama lokalne samouprave su predstavnički, izvršni i sudski. Postoji podjela, ravnoteža i uzajamna kontrola lokalnih vlasti. Predstavnički organ (skupština, savjet, vijeće) ”vodi politiku”, donosi odluke i druge propise kojima se reguliraju odnosi u lokalnoj zajednici. Izvršni organ je kolektivno tijelo koje obavlja funkciju lokalne vlade i može se nazivati: izvršno vijeće, izvršni odbor itd. Inokosni izvršni organ je načelnik (gradonačelnik), mada se negdje zove i predsjednik skupštine, a negdje uopće i ne postoji On je ”analogan” funkciji predsjednika na nivou države. Zavisno od tipa političkog sistema i značaja izvršne vlasti (predsjednički-parlamentarni sistemi) i gradonačelnik može da bude jak (biran direktno) i slab (biran na općim izborima prema istoj proceduri kao i ostali članovi predstavničkog tijela). Negdje ga imenuje šef izvršne vlasti države (kralj, kraljica u ustavnim monarhijama), što je slučaj s gradonačelnikom Haga, a negdje se on ”rotira” od sedmice do sedmice (prvi među jednakim). U jedinici lokalne samouprave postoje i organi uprave (službe za upravu) koje mogu obavljati upravne poslove iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, a mogu obavljati i delegirane upravne poslove višeg nivoa vlasti. Sudski organi vlasti u jedinici lokalne samouprave (na pr. općinski sudovi) su državni organi, ali u toj jedinici mogu postojati i neki ”kvazisudski” organi, kao organi lokalne zajednice (mirovna vijeća, arbitraže, pa i ombdusman).
Danas se kao veoma važan mehanizam funkcioniranja lokalne samouprave pojavljuje gradski menadžer koji je personifikacija profesionalizacije lokalne vlasti. Menadžer podstiče ekonomski razvoj, poduzetničko ponašanje i formiranje privatno-javnih aranžmana i partnerstava radi osiguranja raznovrsnih lokalnih usluga. On je imenovano lice i ta funkcija doprinosi kako većoj efikasnosti rada, tako i demokratizaciji rada lokalnih vlasti.
U svakom sistemu lokalne samouprave postoje pomenuti organi. Njihovi odnosi mogu biti veoma različiti, pa iz tog razloga, postoje različiti aranžmani, odnosno modeli organizacije lokalne vlasti. Pojednostavljeno kazano najčešći modeli su: komisioni (francuski), slab gradonačelnik – vijeće model i gradski menadžer model.
Predstavnički organi što smo već istakli donose normativna akta kojima se reguliraju odnosi iz nadležnosti lokalne vlasti. Ovi organi se biraju na općim, neposrednim i tajnim izborima poznatim kao lokalni izbori. Odnos između broja poslanika u ovim tijelima i građana koji ih biraju (i mogu biti birani) ukazuje na stepen posrednosti demokratije. U velikim gradovima ta posrednost je posebno izražena, iz razloga velikog broja stanovnika grada, ali i iz razloga ne tako brojnih predstavničkih tijela.
(nastavlja se)
|
|
Zadnja izmjena: 2005-12-29
ISSN 0350-6517
Copyright © 1995-2008 Časopis Most · Mostar · Bosna i Hercegovina
Design by © 1998-2008 Haris Tucaković · Sweden
|
|